Pago Por Servicios Ambientales

Hasta el momento la adquisición de predios es la estrategia de inversión más frecuente entre las autoridades territoriales. Sin embargo, casi tres décadas después de las disposiciones normativas y de inversiones significativas, no hay claridad sobre el impacto que la adquisición de predios ha tenido sobre la conservación de las áreas estratégicas o sobre las condiciones del recurso hídrico. Esto se debe en primer lugar a que no hay evaluaciones sistemáticas del estado de los predios adquiridos, ni de su incidencia sobre la calidad y cantidad de las fuentes abastecedoras durante estos años; y en segundo lugar a la ausencia de criterios de selección de los predios o zonas prioritarias que requieren ser adquiridas, lo cual implica, en muchos casos, inversiones con baja eficiencia y eficacia.  De hecho, la situación en Cundinamarca revela problemáticas importantes a considerar en la planificación del territorio, la focalización y necesidad de inversiones estratégicas y acciones articuladas que permitan impactos positivos y la generación de conocimiento relacionado con el agua.

Así, el Estudio Nacional del Agua – ENA (2018) muestra que 45 de los 116 municipios del departamento (38%) han presentado limitaciones en el acceso al recurso hídrico (desabastecimiento) y en Cundinamarca se revela el mayor reporte en el uso de plaguicidas con el 37.6%, causando graves efectos sobre la calidad del agua. Con respecto a la demanda, es el cuarto departamento con mayor demanda de agua del país (7.0%) con una participación mayoritaria de los sectores agrícola (papa, caña, plátano, café y banano principalmente) e hidroenergético.

Considerando lo anterior, las inversiones en las áreas de importancia hídrica son de alta relevancia no sólo para el departamento sino para el país, reconociendo al agua como motor de desarrollo, soporte del aprovechamiento energético, la seguridad alimentaria, el abastecimiento para consumo, el uso sectorial y el bienestar de la población. Pero ha sido evidente que la compra de predios no es la única ni la más eficaz estrategia para cumplir este objetivo, es por esto que en 2011 el Pago por Servicios Ambientales (PSA) fue incluido como alternativa de inversión y empezó a tomar relevancia como un mecanismo de conservación que se aleja del tradicional enfoque coercitivo propio de otros instrumentos ambientales, y busca incentivar las acciones de conservación mediante un reconocimiento económico. Existen experiencias exitosas en Latinoamérica como es el caso de Costa Rica y México, que han sido referentes en la construcción de las políticas públicas relacionadas con PSA en Colombia, no obstante, los contextos socioambientales difieren entre estos países, lo cual implica un reto para aplicar el instrumento la realidad colombiana.

Aunque un instrumento como PSA puede ser una alternativa que, a priori, tiene ventajas sobre la adquisición de predios, es necesario evaluar y tener claro su alcance, pertinencia, complementariedad y necesidad en los diferentes Machetá - Cundinamarca 10 Páramo de Sumapaz - Cabrera, Cundinamarca contextos socioambientales que ofrecen los territorios en el departamento, además de la capacidad financiera que otorgan los ingresos corrientes de cada municipio, los cuales varían ampliamente en el departamento. Debe ser considerado como un instrumento complementario y debe ser implementado en articulación con otras iniciativas y enmarcado en los instrumentos de ordenamiento dictados por las autoridades ambientales y territoriales. Esta guía más allá de dar una “receta” para la implementación del artículo 111 y específicamente para PSA, busca propiciar una reflexión sobre el cumplimiento de la ley y del objetivo ulterior de esta (la conservación de las áreas de importancia estratégica para el recurso hídrico), y acerca del mecanismo más apropiado para alcanzarlo de manera eficaz y eficiente en cada contexto territorial. Ofrece una serie de consideraciones para la toma de decisiones y la aplicación del instrumento de una manera planificada, organizada y estructurada, que permita obtener los beneficios ambientales adicionales contemplando principios de cooperatividad, solidaridad, compromiso social e interinstitucional, gobernanza, responsabilidad y cambios de conciencia.

El programa surge como respuesta a la problemática ambiental que enfrenta el departamento relacionada con el recurso hídrico, como inundaciones, sequias prolongada, contaminación del agua y erosión del suelo.

Estos problemas son causados por prácticas productivas inadecuadas que no incluyen medidas para la conservación de los recursos naturales.

“Incentivos a la conservación -PSA-” busca la conservación de las áreas de importancia estratégica – AIE que proveen el agua a los acueductos municipales y regionales.  Obedece al cumplimiento del artículo 111 de la ley 69 de 1993, - que ordena a los departamentos y municipios a invertir en estas áreas.

Mediante acuerdos voluntarios colectivos en los que se incentiva a un grupo de propietarios, poseedores u ocupantes de buena fe, asociados a una Asociación de Acueducto o una Junta de Acción Comunal, cuyos predios estén ubicados en las AIE, que hayan conservado coberturas naturales y/o estén dispuestos a recuperar áreas transformadas a través de acciones que contribuyan al cuidado del agua.

1. Acompañamiento y asistencia técnica encaminada a mitigar los impactos de las actividades productivas inadecuadas y generar un cambio de actitud frente al manejo de los recursos naturales.

2. Reconocimiento del incentivo en especie, acordado previamente con la comunidad beneficiaria, y que estará direccionado a cumplir las acciones pactadas de preservación y restauración de ecosistemas para el mantenimiento y oferta del recurso hídrico.

Los incentivos a la conservación tipo PSA en Colombia se enmarcan en acuerdos internacionales que el país ha suscrito, tal como el Convenio de Diversidad Biológica (1974), en el que se promueve que el desarrollo económico y social de la nación sea orientado según los principios del desarrollo sostenible (Ley 99 de 1993, Art. 1). Así, la Constitución Política de 1991 estableció que es deber del Estado proteger la diversidad e integridad del ambiente, conservar las áreas de especial importancia ecológica y planificar el manejo y aprovechamiento de los recursos naturales (Artículos 79 y 80). De manera similar, la Ley 165 de 1994 estableció en el Artículo 11 que, en la medida de lo posible, serán adoptadas medidas económicas y “socialmente idóneas que actúen como incentivos para la conservación y la utilización sostenible de los componentes de la diversidad biológica”.

*La normatividad relacionada en la gráfica es cargada en archivos PDF a continuación 

Resumen Normativo

- Los incentivos económicos en materia ambiental se encuentran reconocidos desde la Ley 23 de 1973 y el Código de Recursos Naturales Renovables que le otorgó facultades al Gobierno Nacional para su creación, con el objeto de fomentar iniciativas de protección ambiental.

- La Constitución Política en el Artículo 79, establece: “Todas las personas tienen derecho a gozar de un ambiente sano. La ley garantizará la participación de la comunidad en las decisiones que puedan afectarlo. Es deber del Estado proteger la diversidad e integridad del ambiente, conservar las áreas de especial importancia ecológica y fomentar la educación para el logro de estos fines”.

- La Ley 99 de 1993 contempla la categoría de incentivos como uno de sus soportes, al determinar que es obligación del Estado considerar los costos ambientales y el uso de instrumentos económicos en las acciones asociadas con la prevención, corrección, restauración o conservación del medio ambiente

- El artículo 111 de la Ley 99 de 1993, modificado por el artículo 210 de la Ley 1450 del 16 de junio de 2011 y reglamentado por el Decreto 0953 del 17 de mayo de 2013, establece “Adquisición de áreas de interés para acueductos municipales y regionales. Declárense de interés público las áreas de importancia estratégica para la conservación de recursos hídricos que surten de agua los acueductos municipales, distritales y regionales. Los departamentos y municipios dedicarán un porcentaje no inferior al 1% de sus ingresos corrientes para la adquisición y mantenimiento de dichas zonas o para financiar esquemas de pago por servicios ambientales…”

- La Ley 1450 de 2011, amplía la gama de inversiones para los departamentos y municipios, en lo referente a que no menos del 1% de sus ingresos corrientes, se debe invertir cada año en áreas de importancia estratégica para la conservación del recurso hídrico, que surten de agua los acueductos municipales, distritales y regionales, posibilitando el uso de dichos recursos, que antes solo eran destinados a la compra de predios, para el mantenimiento de predios adquiridos y a el financiamiento de esquemas de PSA.

- El Parágrafo 2 del artículo 210 de la ley 1450 de 2011 establece que “El Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial , Institutos de Investigación Científica adscritos y vinculados, las Corporaciones Autónomas Regionales y de Desarrollo Sostenible, las Autoridades Ambientales de los Grandes Centros Urbanos y los establecimientos ambientales a que se refiere el artículo 13 de la ley 768 de 2002, podrán en el marco de sus competencias, efectuar los aportes técnicos, financieros y operativos requeridos para la consolidación del instrumento de pago por servicios ambientales y el desarrollo de proyectos derivados de este instrumento".

- Al Ministerio del Ambiente y Desarrollo Sostenible le cabe la responsabilidad de desarrollar un conjunto de instrumentos económicos y financieros que incentiven el conocimiento, conservación y uso sostenible de la biodiversidad, incluyendo los mecanismos necesarios para la creación de un sistema de pago por servicios ambientales.

- El Decreto 953 de 2013, define el pago por servicios ambientales asociados al recurso hídrico, como “El incentivo, en dinero o en especie, que las entidades territoriales podrán reconocer contractualmente a los propietarios y poseedores regulares de predios ubicados en las áreas de importancia estratégica, en forma transitoria, por un uso del suelo que permita la conservación o recuperación de los ecosistemas naturales y en consecuencia la provisión y/o mejoramiento de los servicios ambientales asociados al recurso hídrico”. Así mismo estableció los elementos mínimos a tener en cuenta para la implementación de los esquemas de pago por servicios ambientales.

- El Plan Departamental de Desarrollo “CUNDINAMARCA, CALIDAD DE VIDA”, 2012 – 2016, objetivo No. 2 Sostenibilidad y ruralidad, encaminado a generar un territorio rural y urbano funcional, equilibrado, responsable en el manejo del riesgo, donde convivan en armonía la población, sus dinámicas productivas, el ambiente natural y construido a partir de la comprensión de su valor ecológico biodiverso, paisajístico y productivo. Programa “Bienes y Servicios Ambientales Patrimonio de Cundinamarca” a través del cual se establece como premisa garantizar el derecho al ambiente sano con calidad de vida para la población cundinamarquesa, preservando la oferta de bienes ambientales para asegurar la prestación de servicios derivados de los mismos, con especial énfasis en las áreas de interés hídrico, la reducción y compensación de emisiones de gases efecto invernadero, reducción de la huella de carbono, Mecanismos de Desarrollo Limpio(MDL), investigación científica y tecnológica aplicada a la conservación de los ecosistemas y su biodiversidad, entre otras.

- El decreto Ordenanzal 008 de 2013, establece dentro de las funciones de la Secretaría del Ambiente de Cundinamarca la de “optimizar la inversión de los recursos destinados anualmente por el departamento a la adquisición y sus actividades inherentes, al mantenimiento y la administración de las áreas de importancia estratégica para la conservación de recursos hídricos, coordinando acciones con las Corporaciones Autónomas Regionales, los municipios, la Sociedad civil, y la Unidad Administrativa Especial del Sistema de Parques Nacionales Naturales cuando corresponda, de conformidad con las disposiciones legales vigentes”.